Tras la falta de acuerdo del Consejo Europeo del pasado 26 de Marzo, se ha impulsado en las redes sociales, un debate ideológico y escasamente riguroso sobre la intervención de la UE ante el impacto del COVID-19.

Dicha intervención europea no fue debatida, al menos en España, hasta que en el citado Consejo Europeo se cuestionó y pospuso la propuesta de lanzar una emisión de bonos europeos, que permitiesen mutualizar parte de la deuda en la que están incurriendo las economías de países como Italia y España.

¿SI EUROPA QUIERE EUROPA PUEDE?

En su discurso del pasado 28 de Marzo, el Presidente Sánchez afirmó: “Si Europa quiere, Europa puede”. Pero ¿realmente eso es cierto?. Conviene recordar que la Unión Europea sólo es aquello que los estados miembros permiten en cada momento que pueda ser. Es el resultado de aplicar los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad recogidos en el art. 5 del Tratado de la Unión Europea.

Resulta fácil constatar que la integración ha avanzado más en unas áreas que en otras y lo ha hecho en momentos distintos y a ritmos diferentes. Por ej. la integración supranacional en la agricultura se realizó en los años ’60 mientras que la integración monetaria, con la creación del euro, se realizó a partir de 2000.

El desencadenamiento de la pandemia COVID-19 ha aflorado las limitaciones de la Unión Europea en materia sanitaria. En efecto, la regulación de la salud pública se encuentra en el art. 168 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Se trata de una materia en la que las competencias son compartidas entre los estados miembros y las instituciones europeas. En concreto, a las instituciones europeas se les atribuyen competencias legislativas junto con otras funciones complementarias de coordinación entre las distintas políticas estatales, que son las decisivas.

Resulta interesante constatar que la atribución de una competencia legislativa en relación con las medidas destinadas a combatir las “pandemias transfronterizas”, sólo se puede ejercer con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

Es obvio que los plazos del procedimiento legislativo ordinario no se corresponden con las medidas de urgencia que se están adoptando para combatir la actual pandemia. El ejercicio de esta competencia legislativa queda así relegado a los períodos previos o posteriores a las pandemias, pero carece de utilidad durante su desarrollo crítico.

Sería razonable que cuando finalmente se supere el impacto del COVID-19, se extrajesen las lecciones aprendidas y se legislase sobre los diversos instrumentos y procedimientos de todo tipo (sanitarios; económicos; científicos; técnicos; comunicativos; etc.) que deberían aplicarse de forma preventiva y reactiva en los casos de futuras pandemias o epidemias críticas.

Pero no es esa la situación actual. La pandemia ya está aquí causando estragos de todo tipo. Por tanto, no cabe pretender que la UE actúe sustituyendo las deficiencias o incapacidades de los sistemas sanitarios nacionales, sencillamente porque no puede. Carece de las competencias legales y de los medios para ello. Sólo puede colaborar y coordinar las políticas sanitarias aplicadas por los países miembros. Y es lo que efectivamente está haciendo.

LO QUE LA UE YA ESTÁ REALIZANDO

El 12 de Febrero de 2020 ya se celebró un Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, en su composición de los Ministros de Sanidad, que abordó la amenaza sanitaria del COVID-19 a partir de la información y recomendaciones recogidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en su documento Strategic Preparedness and Response Plan del 3 de Febrero.

En este documento, la OMS establecía las tres líneas de acción estratégica: 1) establecer una coordinación internacional para facilitar el apoyo estratégico, técnico y operativo; 2) ampliar las operaciones de preparación y respuesta en cada país, incluyendo una disponibilidad reforzada de la identidad, diagnosis y tratamiento de los casos, y 3) una aceleración priorizada de la investigación, innovación y desarrollo de los diagnósticos, tratamientos terapéuticos y vacunas.

En su sesión del 12 de Febrero de 2020, los Ministros europeos de salud, adoptaron una serie de medidas en cuatro áreas básicas: a) de información sobre la pandemia, su alcance y evolución tanto entre los gobiernos como respecto de la ciudadanía; b) de prevención respecto de los desplazamientos en el ámbito interno y exterior de la UE; c) de intervención ante los casos de infección, dotando al personal sanitario de medios de protección y protocolos de actuación, y d) de investigación para lograr lo antes posible una vacuna eficaz. Además se activaban el Dispositivo Integrado de Respuesta Política de la UE a las Crisis y el Mecanismo de Protección Civil de la UE para facilitar la repatriación de los ciudadanos europeos en el extranjero.

A la vista de la difusión de la pandemia COVID-19 por los países miembros y su masiva evolución en Italia y España, se celebró un Consejo Europeo el 10 de Marzo de 2020. En dicho Consejo ya se establecieron las cuatro áreas prioritarias de actuación tanto de las instituciones europeas como de los países miembros: 1) limitar la propagación del virus; 2) el suministro de equipos médicos; 3) promover la investigación, y 4) hacer frente a las consecuencias socioeconómicas. A ellas se agregaría en el Consejo Europeo del 17 de Marzo una nueva área de intervención prioritaria: 5) repatriación a los ciudadanos bloqueados en terceros países.

Junto a las medidas vinculadas con la respuesta sanitaria, la UE también ha adoptado un amplio elenco de acciones dirigidas a paliar los efectos económicos y sociales provocados por la pandemia.

A la vista de la diversidad, importancia y destinatarios de las distintas iniciativas aprobadas, resulta poco razonable cuestionar el compromiso institucional de la UE con los países miembros y con los sectores sociales y económicos más vulnerables.

¿PUEDE LA UE HACER MÁS?

En el último Consejo Europeo del pasado 26 de Marzo de 2020, no se pudo alcanzar un acuerdo sobre las conclusiones finales, debido al desencuentro en torno a la propuesta presentada por países como Italia o España para mutualizar la deuda generada por la pandemia. Reclamaban una emisión de bonos europeos (eurobonos) que el Presidente Sánchez denominó en su citado discurso “bonos de reconstrucción”.

En contra de lo que ha circulado por las redes sociales, el tema no está cerrado definitivamente sino que se ha pospuesto a un nuevo Consejo Europeo a celebrar quince días después del anterior.

El tema de la mutualización de la deuda se ha vuelto así a situar en el centro del debate europeo, suscitando un vieja controversia que data de la crisis financiera de 2008. Es una controversia por razones tanto técnicas como políticas, por lo que resulta comprensible que su aprobación, por el Consejo Europeo, no se realice de forma precipitada bajo la presión de las circunstancias críticas que atraviesan países como Italia, España o Francia.

Desde el punto de vista económico, resulta evidente que una deuda soberana respaldada por la economía de los 27 países y del presupuesto comunitario y, además, con la posibilidad de emitirla en una de las dos principales monedas de reserva mundial, el euro, resultaría mucho más solvente y barata en los mercados internacionales que la de algunos países miembros, con importantes déficits presupuestarios y abultadas deudas púbicas, como es el caso de Italia y España. En cambio provocaría un aumento del endeudamiento de economías muy solventes, como son los casos de Alemania y Holanda, con el correspondiente encarecimiento de sus tipos de interés.

La cuestión se complica todavía más para las economías que comparten una moneda común, ya que un deterioro de la solvencia económica de potencias como Alemania y Francia, tras la salida del Reino Unido, debilitaría al euro respecto del dólar provocando un encarecimiento automático de las importaciones energéticas europeas con el consiguiente riesgo de estanflación (estancamiento con inflación).

Por tanto, ante un escenario de consecuencias económicas complejas y parcialmente contradictorias, resulta evidente que la decisión debe adoptarse con criterios de utilidad política y no técnica. En otras palabras, la mutualización de la deuda en el seno de la UE no es fundamentalmente una decisión económica, aunque tiene sus efectos en ese ámbito, sino de voluntad política. Exactamente como lo fue, en su momento, la decisión de implantar una moneda única.

Situados en el marco de las decisiones políticas, que fue el trasfondo real del debate realizado en el Consejo Europeo, se contrapusieron dos planteamientos sobre el funcionamiento de la UE. De una parte los gobiernos de Italia, España y Portugal apelaron a la solidaridad como uno de los fines políticos prioritarios que subyace y justifica la integración europea.

Efectivamente la solidaridad esta en los orígenes del proceso de integración y es una de las características estructurales que ha diferenciado la experiencia europea de la de otras iniciativas regionales de integración.

Por el contrario, países como Alemania y Holanda argumentan que la solidaridad no puede poner en riesgo la sostenibilidad del desarrollo europeo que descansa necesariamente en la cohesión y estabilidad del mercado único. Dicho de otro modo, la solidaridad que arruina a las economías más solventes no es solidaria.

En realidad y más allá de los detalles del debate político, lo que subyace es una profunda desconfianza hacia los gobiernos de España y de Italia, no sólo por la desastrosa gestión de la pandemia, que también, sino sobre todo porque no pueden ofrecer garantías de estabilidad política a medio y largo plazo, es decir cuando vayan venciendo los plazos de los eurobonos.

En efecto, bastará recordar que a mediados de 2019 en Italia se vivía una crisis de gobierno con la censura al Viceprimer Ministro Matteo Salvini, quien se había opuesto reiteradamente a cumplir con las recomendaciones de Bruselas para los presupuestos italianos. Qué decir de un gobierno como el español cuyo Presidente fue aprobado con dos votos de diferencia en segunda convocatoria y, por tanto, que carece de la mayoría parlamentaria suficiente para garantizar la aprobación de presupuestos.

No es reprochable que con este horizonte político, algunos estados miembros de la UE no quieran respaldar con sus presupuestos nacionales y su reputación electoral las demandas de Italia o España. Máxime si como ya hemos señalado existe un amplio elenco de medidas económicas alternativas que ya se han adoptado.

A partir de esta realidad cualquier discurso que quiera descalificar a la UE como pasiva e insolidaria en esta crisis porque finalmente no se aprueben los eurobonos, sólo podrá deberse a la ignorancia o, lo que es peor, a la mala fe por razones ideológicas de aquellos que lo proclamen o difundan.

Rafael Calduch Cervera

Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales

Universidad Complutense de Madrid